第74章三峡人家“微笑服务”品牌打造行业标杆

　

《改革试点决定》规定，监察委员会监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。

但是，修宪时任彭真秘书的项淳一却把党的范围限定在党中央。那么，党委主要负责人的这一批示，是对人大常委会工作机构的领导，还是对人大及其常委会的领导？或者是通过工作机构对人大及其常委会进行领导？而在将党委主要负责人的意见上升为法规内容的审议表决过程中，能否说人大常委会在发挥主导作用？ 又举一例：如果地方人大常委会制定地方性法规时，专门就某一法规草案向同级党委办公厅征求意见，作为党委的核心工作机关，党委办公厅提出的意见，人大常委会在审议过程中是否应当接受？如果接受了，是不是党对立法工作的领导？能不能说人大常委会在立法中发挥主导作用？ 类似的问题还有不少，在实践是呈现出复杂的具体情况，需要系统研究规范。

各级党委应当总结吸取有益经验，并在实践中摸索创新，找出一套办法，既有利于加强党对立法工作的领导，又有利于在立法机关充分发扬民主，使党的领导与人大及其常委会的民主立法相辅相成、相得益彰，有效保障党的主张与人民意见一致，并通过法定程序上升为国家意志。但理论和实践中，对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实意见，仍然有不少重要问题需要研究回答。但是，党内的决策程序与国家机关的决策程序有哪些相同点，又有哪些根本性的不同，如何衔接？对这些问题，理论和实践中尚缺乏系统的研究回答。比如，一级党的组织及其负责人在领导立法时贯彻党中央的方针政策，能否说这个党的组织及其负责人就代表了党中央？比如，党中央的领导人常常可以代表党中央作出很多重要的政治和法律行为，但是，如果有关方面在立法中对党的方针政策的理解发生意见分歧，该领导人出面协调时，他个人的意见能否代表党中央，能否说成是党中央的意见？再比如，地方立法的不少内容具有自主性和创制性，并没有党中央直接的方针政策依据，地方党的组织及其负责人对这类立法工作提出意见和主张时，能否说是在代表党？ 意见没有从正面对党领导立法工作的主体做明确规范，只是根据具体情况，提出了党中央、中央政治局常委会议、中央政治局会议、全国人大常委会党组、国务院党组、有立法权地方的党委以及地方党委的主要负责同志等主体，在不同立法事项中的具体领导任务和方法，但这些具体要求尚不能解决实践中出现的各种问题。而对于立法中的重大问题，有立法权的人大及其常委会在立法过程中召开座谈会、论证会、听证会以及采取其他形式向各方面征求意见，也是必经的法定程序。

第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。但是，这些要求在具体落实中仍然有几个问题需要研究回答： 第一，党内民主决策集体领导的具体方式和程序是什么？这包括不少具体问题。上级机关向受双重领导单位行文时，应当抄送另一个上级机关。

[58] 从实践观察，地方自治意味着地方政府可以自主地处理法定范围内的事务，包括自主地处理与有关地方政府间的合作事宜。[58] 凯尔森：《法与国家的一般理论》，第344、346页。[23] 1949年5月23日通过，2012年7月11日修正。[40] 如《教育部办公厅、国家体育总局办公厅关于推广实施〈全国中小学生系列武术健身操〉的通知》，2010年8月23日教育部办公厅、国家体育总局办公厅教体艺厅 ［2010］8号发布。

[3] 1979年7月1日全国人大通过，1982年12月10日全国人大第一次修正，1986年12月2日全国人大常委会第二次修正，1995年2月28日全国人大常委会第三次修正，2004年10月27日全国人大常委会第四次修正，2015年8月29日全国人大常委会第五次修正。[6] 参见凯尔森 ：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第213页。

制度建设过于追求可操作性和生活化，从而陷入琐碎、脱节、冲突的泥潭，导致缺乏可全覆盖的共同规则，已经是我国当前立法的重病。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。因此，通过改革，市场压缩了行政权 （职责）的空间，引发了竞争，新的行政手段即协商性行为法机制发展起来了。要克服行为法机制碎片化的局限，就必须通过行政行为的类型化及其程序的统一化，制定统一的行政程序法进行整合。

四、行为法机制的改革 凡是现在已经确立的，都曾经一度是革新的。两个审批行为之间并无要件关系。[64] 马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，第67页。凯尔森对国家组织秩序作了非常细致而复杂的讨论，在强调等级和命令秩序的同时，也讨论了部际关系和区际关系秩序。

这也是部门分权、地域分权和纵向分权的意义所在。公民的合法权益除了通过立法批发外，就可通过行政审批零售。

以此为基础，《德意志联邦共和国行政程序法》（1997）第4-8条具体规定了职务协助，包括职务协助的请求机关、协助机关、条件，可以请求职务协助的情形、不允许提供职务协助的情形、无需提供职务协助的情形、不提供职务协助的理由、职务协助的法律适用、法律责任和费用。这种观念就是自决的原则。

成千上万的行政审批经与繁杂的行为法机制合流而泛滥成灾。协商条款是我国法律和行政法规中有关地方政府相互合作、协作和协商条款的统称。北上广深等大城市旨在治理交通拥堵的私家车限号，也存在与有关地方的横向关系，即不再给上述城市的私家车上牌。这从表面上看是公民或法人在争某一块地界或山林，实质上是一个行政区域的边界纠纷问题。[78]但是，国家治理现代化必须明确政府权力的边界，转变行政职能，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一现代化的任务很多，包括公众参与和电子政务等，尤其是要统一行政程序，把行政行为类型化。

[45] 卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社，2005年，第77页。这种分权的法律秩序是由具有不同空间效力范围的规范组成的。

国家的权限是不受其本性限制的，并且在历史现实中，不同国家的实际权限是很不同的。[29] 盐野宏：《行政组织法》，第13页。

[49] 1991年2月15日国务院令第74号发布，2006年7月7日国务院令第471号重新制定发布，2013年7月18日国务院令第638号第一次修改，2013年12月7日国务院令第645号第二次修改。我国早期的行为法机制与计划经济具有密切关系，多适用于部际关系。

法规、规章和行政规范性文件所规定的行政机关间横向沟通机制，虽然承担着组织法的功能，但却是一种行为法机制。[66]1993年的分税制改革，形成了中国式的财政联邦制，[67]地方政府间的竞争与合作由此蓬勃兴起，区际协同合作不断活跃，联席会议制度纷纷建立，协商条款不断丰富，缔结了许多区域合作协议，并不断创新区际关系规则。我国正在进行简政放权的改革。[40]相对集中行政权是指经依法批准，把两个或两个以上行政主管部门的法定行政权集中由一个行政主管部门行使，原行政主管部门不得再行使已集中的行政权的一种行为法机制。

这些都是制定统一行政程序法的扎实基础和良好经验，因此统一立法的时机已经基本成熟。总之，在政府职能退出市场资源配置即简化政府事权的基础上，通过政府组织结构的优化减少和理顺行政机关间的横向关系，并通过制定统一的行政程序法整合行为法机制，是今后充分发挥行政组织法功能行为法机制的必经之路。

在各部法律、法规、规章和行政规范性文件中，我们难以发现和认识行为法机制的整体或概貌。[63] 马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，第34页。

市场经济催生了法治，国家重建了裁判法制，助推了职权法定原则的形成。[80]国家治理现代化的重要任务，行政审批泛滥的本源性治理，都要求改善政府的组织结构。

（参见《现代汉语词典》，北京：商务印书馆，1994年，第523页）现在，它已被广泛地运用于各个学科，侧重于各结构的相互作用，如 行政主体的心理机制。[87]只有割断上级或中央对地方事务的分享治理链，才能避免县级行政机关的决定再报省和国务院层层审核、批准的现象，才能调动各层级行政机关的横向合作积极性。[89]我国没有法国那样的分权和自治，因而当前的简政放权只是法国所说的权力下放。杨建顺：《日本行政法通论》，北京：中国法制出版社，1998年，第291页。

如 《草原法》[35]第38条规定：确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。（一）行为法机制的成因学说 1．职责—手段说。

政府应将其职能定位于尽可能多地提供公共服务。经过政府的推波助澜，组织规则和行为规则也就合二为一了，甚至政府往往把法律人的法律所必须获得的尊严和尊重同样地赋予它的组织规则，[61]使组织规则成了组织法。

凯尔森把国家机关之间的法律关系称为法律秩序，并专门讨论了中央和地方法律秩序的集权和分权秩序。我国包括行为法机制在内的行政审批已泛滥成灾，必须改革。

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